Спецвыпуск Неефективність і непрозорість  
фронтиспи́с Osteuropa Украïнськi метармофози/2010

в Спецвыпуск

Неефективність і непрозорість
Енергетичний сектор в Україні

Petra Opitz

Аннотация

Україна не спроможна задовольнити величезні потреби в енергії за рахунок власних джерел видобутку. Імпорт дорогих енергоносіїв з Росії є тягарем для державного бюджету. Проте вкрай необхідного реформування непрозорого енергетичного сектора не відбулося і після Помаранчевої революції. Потрібно закривати нерентабельні вугільні шахти, приборкувати корупцію, скорочувати енергоспоживання і впроваджувати відновлювані види енергії. Підвищення ефективності в галузі енергетики могло б позбавити гостроти й конфлікт з Росією.

(Спецвыпуск, С. 111–138)

Полный текст

Характерною ознакою відносин України з Росією та ЄС є торгівля енергоносіями, насамперед природним газом та нафтою, і їхній транзит. Україна — найважливіша країна-транзитер природного газу, який ЄС купує в Росії, і найбільший імпортер російського природного газу. Водночас Росія є найважливішим партнером України у покритті її внутрішнього попиту на енергію.

Впродовж останніх років така ситуація не раз ставала причиною конфліктів. Вдруге суперечка з Росією щодо поставок газу та ціни на його транзит загострилася на початку 2009 р. Рівень ескалації виявився новим і несподіваним, натомість сам конфлікт тліє ще з початку 1990х рр. і коріниться у розвалі Радянського Союзу. Після розпаду СРСР різні частини комплексної і взаємозалежної енергетичної інфраструктури перейшли у власність нових національних держав.[1]

Проте суперечка багато в чому зумовлена і самим розвитком українського енергетичного сектора. Висока енергоємність української економіки, велика залежність від імпорту енергоносіїв з Росії, суттєве навантаження на державний бюджет через неефективність української енергетики та зволікання з реформами в енергетичному секторі були ще до Помаранчевої революції і залишаються донині суттєвими ознаками української енергетики.

Забезпечення енергоресурсами і залежність від імпорту

Залежність від імпортних поставок є темою політичних дискусій в Україні з часу здобуття державної незалежності. Вона пояснюється не лише браком власних енергоресурсів, а й високим рівнем споживання енергії та низькою енергоефективністю. Потреби у споживанні первинної енергії покриваються насамперед за рахунок природного газу та вугілля. У 2007 р. частка газу все ще складала 56 %. Незважаючи на те, що у 2008 р. вона суттєво знизилася до 40 %, природний газ, як і раніше, залишається найважливішим енергоносієм.

Вугілля

Україна має власні викопні енергоресурси. Вона володіє запасами вугілля у 37,6 млрд. т, майже половину з яких складає кам’яне вугілля. Україна посідає сьоме місце за покладами вугілля у світі.[2] Але якість вугілля є низькою, а умови видобутку — важкі та потребують великих затрат. Країна імпортує насамперед високоякісне коксівне вугілля. Обсяги нетто-імпорту коксівного вугілля у 2007 р. становили понад 12 %.[3] У 2008 р. вугіллям покривалася майже третина загальної потреби у первинних енергоресурсах. Видобуток вугілля в минулому десятиріччі зазнав доволі сильних коливань, але загалом його рівень знижувався (діагр. 2).

У 1990х рр. українська держава витрачала чималі суми на дотації для видобутку кам’яного вугілля. Щоб допомогти Україні зменшити навантаження на державний бюджет, наприкінці 1990х рр. Світовий банк виділив понад 300 млн. доларів. Передбачалося закрити неприбуткові шахти і пом’якшити соціальні наслідки у зв’язку з необхідними структурними змінами. Проте реформа здійснювалася без особливого запалу. Кошти частково використовувалися не за призначенням. Закрили лише незначну частину збиткових шахт, ще деякі — приватизували.

Плани щодо повної приватизації вугільної галузі не реалізовано й після Помаранчевої революції 2004 р. Понад 80 % вугільних шахт ще й сьогодні залишаються державними підприємствами та об’єднані під дахом Міністерства вугільної промисловості. Економічна ситуація на шахтах майже не зазнала змін. Зиск від цінових спотворень та субсидій із державного бюджету отримали насамперед посередники. Продуктивність підприємств залишається низькою, а економічні збитки, які у 2006 р. склали близько 530 млн. доларів США,[4] важким тягарем лягають на державний бюджет. Незважаючи на тривалу політику дотування галузі, Україні на відміну від Польщі чи Росії через яскраво виражену тенденцію до політичної та економічної корупції (англ. rent-seeking)[5] поки що не вдалося ефективно реорганізувати і модернізувати процес видобутку вугілля. Внаслідок нещасних випадків у копальнях постійно гинуть гірники. Ситуація підприємств продовжує погіршуватися. До того ж вугільна промисловість та її численні, добре організовані працівники неодноразово використовувалися як маса для маневрів у політичних конфліктах.

У 2009 р. ЄС в рамках програми TACIS виділив Міністерству вугільної промисловості України кошти в розмірі 8,9 млн. євро на розробку стратегії реформування і розвитку вугільного сектора. Це має стати початком нової спроби реорганізації галузі.

Нафта

Україна має незначні родовища нафти і газу. За даними US Energy Information Administration, у 2007 р. запаси нафти складали 395 млн. барелей, а резерви природного газу — 1.133 млрд. м3.[6] Видобуток нафти лише частково (на 10–12 %) покриває потреби в її споживанні в Україні. Обсяги щорічного видобутку залишаються майже незмінними і коливаються в межах 3–3,2 млн. т. Імпортна нафта постачається з Росії або Казахстану. Навесні 2006 р. Україна видала першу ліцензію американській фірмі Vanco Int. Ltd. на офшорний видобуток нафти в українській частині шельфу Чорного моря; згодом відбувся розподіл подальших ліцензій. Та все ж переважна частина видобутку нафти (близько 95 %) зосереджена, як і раніше, в руках компанії Укрнафта — на 100 % дочірнього підприємства державного нафтогазового концерну НАК Нафтогаз України.

Україна успадкувала шість нафтопереробних заводів. Ці створені в радянські часи промислові потужності значно перевищують потреби внутрішнього споживання нафтопродуктів. Приватизовані на початку 2000х рр. за гострих політичних конфліктів нафтопереробні підприємства будувалися для переробки нафти з Росії і Казахстану. З 2000 р. пересічний рівень їхньої завантаженості невпинно знижувався з 57 % до лише 19 % у 2008 р[7].[8] Причина полягає передусім у низькому технологічному оснащенні нафтопереробних заводів, яких майже не торкнулася модернізація. Вони виробляють головним чином мазут, споживання якого скоротилося. Лише на східноукраїнському Лисичанському нафтопереробному заводі ЛІНОС, власником якого є спільне російсько-британське підприємство TNK–BP, можуть виготовлятися нафтопродукти, що відповідають стандарту якості Євро-4. Цією нормою, що з жовтня 2006 р. діє для дизельних вантажних автомобілів, вимагається, зокрема, нижчий вміст оксидів азоту. Тому наявні нафтопереробні заводи не можуть покрити потреби у таких високоякісних нафтопродуктах, як авіаційне паливо, а також бензин і дизель.

Отже, зростання імпорту нафтопродуктів до 50 % від внутрішніх потреб країни пояснюється не браком нафти на вітчизняних нафтопереробних заводах, як це часто стверджується.[9] Понадто власниками українських нафтопереробних заводів є такі великі підприємства з видобутку нафти, як TNK–BP, Лукойл чи Татнефть. Проблема полягає насамперед у технічному стані цих заводів, а також у структурі ринку нафтопродуктів в Україні та сусідніх з нею країнах. Через державне регулювання цін на пальне український ринок тривалий час залишався малопривабливим для власників нафтопереробних заводів. Оскільки сьогодні попит може задовольнятися за рахунок імпорту, жоден інвестор поки що не вважає за потрібне вкладати великі інвестиції у модернізацію нафтопереробки.

Природний газ

За минулі роки обсяги видобутку газу в Україні залишалися майже на однаковому рівні й коливалися в межах 20 млрд. м3 на рік. Після 2006 р. споживання газу — а з ним і обсяги імпорту — трохи скоротилися у зв’язку із суттєвим підвищенням цін на європейському ринку і відмовою Газпрому дотувати Україну в попередніх масштабах.[10] Глобальна економічна криза, яка вразила Україну сильніше, ніж інші країни Східної Європи, спричинила різке падіння споживання газу (діагр. 3). У 2009 р. ВВП знизився на 15,1 % порівняно з минулим роком.[11] Це можна пояснити насамперед різким падінням обсягів промислової продукції, передусім таких традиційно домінуючих галузей з високим рівнем споживання енергії, як металургія, хімічна і цементна промисловість. Тільки в металургійній промисловості обсяги споживання газу знизилися у 2009 р. більше ніж на 34 %. Водночас природний газ частково замінено вугіллям.[12] Це зумовлено насамперед суттєвим підвищенням ціни на природний газ із Росії.

Сьогодні весь імпортований природний газ постачає російський концерн Газпром, що є газовим монополістом. У 1990х рр. Україна закуповувала у Туркменистану за нижчою ніж у Газпрому ціною від 35 до 40 млрд. м3 природного газу та імпортувала його через російську газопровідну систему. Сьогодні знову обговорюється можливість прямих закупок 10–15 млрд. м3 туркменського газу. Проте Росія — як і США — не ратифікувала Енергетичну Хартію, яка, зокрема, врегульовує питання про доступ третіх сторін до існуючої газотранспортної інфраструктури. Тому для поставок із Центральної Азії потрібний дозвіл на транзит російськими трубопроводами. Через це Україна може здійснювати імпорт природного газу з Туркменистану лише у співпраці із Газпромом. До того ж, ціни на туркменський газ теж відчутно зросли. Оскільки повернення до звичних раніше бартерних операцій, за яких природний газ оплачувався промисловими товарами, виключається, Україна не може розраховувати на те, що туркменський газ буде значно дешевшим, аніж поставки з Росії.

Виробництво електроенергії

Електроенергія в Україні виробляється здебільшого на базі викопних енергоносіїв — вугілля, природного газу та важкого мазуту, а також атомної енергетики. Лише незначна її частка припадає на гідроенергетику (діагр. 4). Встановлені енергетичні потужності походять ще з радянських часів, існує гостра потреба у їхній модернізації. У 2004 р. введено в експлуатацію один новий блок на Рівненській та один на Хмельницькій АЕС. Їхнє будівництво розпочалося ще за Радянського Союзу. На сьогодні до мережі під'єднано загалом 15 блоків на чотирьох АЕС. Попри відключення трьох блоків, що вціліли під час катастрофи на блоці № 4 Чорнобильської АЕС, питома вага атомної енергії станом на 2007 р. (порівняно з 1990 р.) зросла, а частка електроенергії, виробленої на вугільних електростанціях, зменшилася. Після 1990 р. виробництво електроенергії зменшилося у зв'язку із розвалом радянської економіки і в 2006 р. сягнуло рівня 1995 р.[14]

Щоправда, в ухваленій у 2006 р. Енергетичній стратегії України проголошується дедалі більше значення відновлюваних видів енергії.[15] Поки що їхня частка — якщо не брати до уваги великих гідроелектростанцій — все ще залишається мізерною. За даними Міжнародної енергетичної агенції, виробництво вітрової електроенергії у 2006 і 2007 рр. склало від 35 до 45 млрд. кВт·год. Це приблизно 0,02 % від загального обсягу виробництва електроенергії в Україні.

Втрати в електромережах за останні роки відчутно знизилися, а виробництво електроенергії зросло (діагр. 5). Це є свідченням інституційної консолідації в енергетичному секторі, оскільки причиною великих втрат електроенергії у 1990х рр. був не лише вкрай незадовільний стан інфраструктури мережі. Частим явищем були й так звані "комерційні втрати“ або просто крадіжки електроенергії.

Україна є нетто-експортером електроенергії. Однак обсяги торгівлі залишаються незначними. Країна експортує електроенергію до Молдови, Білорусі, Румунії та у невеликих обсягах до Угорщини з Бурштинської теплової електростанції, розташованої на заході країни. З 2002 р. частина західноукраїнської мережі працює в синхронному режимі з європейською об’єднаною енергосистемою UCTE (Спілкою з координації передачі електроенергії), на зміну якій у 2009 р. прийшла Європейська мережа системних операторів з передачі електроенергії (ENTSO-E). Решта української мережі експлуатується синхронно з російським оператором магістральних мереж ФСК ЕЭС (Федеральная сетевая компания единой энергетической системы). Уряд України не зміг досягнути своєї мети — синхронізації всієї енергомережі України з ENTSO-E до 2008 р. Проте у 2009 р. йому вдалося підписати угоду з Європейською Комісією, в якій передбачається підключення української мережі до ENTSO-E у майбутньому.

Енергетична стратегія України

Ухвалена в 2006 р. Енергетична стратегія України передбачає різке підвищення енергоспоживання з 205 до 303 млн. т умовного палива в 2030 р.[16] Складається враження, що ця стратегія все ще ґрунтується на уявленнях про збільшення енергоспоживання як бажану мету економічного зростання. Здається, зміна парадигми у напрямку розмежування економічного росту і споживання електроенергії, що є нагальною необхідністю насамперед для тих країн, які залежать від імпорту енергоносіїв відбувається повільно. Щоправда, стратегія враховує і можливості підвищення ефективності. До 2030 р. заплановано вдвічі скоротити енергоємність ВВП з 0,89 кг умовного палива на 1 долар США у 2005 р. до 0,41 кг у.п./дол. Але навіть за такого підвищення ефективності Україна й надалі значно відставала б від вимог міжнародної конкурентоспроможності. Для зменшення залежності від імпорту, відчутного скорочення імпорту природного газу та стримування падіння конкурентоспроможності енергоємних промислових підприємств через підвищення цін на природний газ в Енергетичній стратегії зроблено ставку на масове розширення вітчизняного видобутку вугілля (діагр. 6 і 7).

Такий ріст споживання вугілля видається мало реальним хоча б з огляду на зниження обсягів видобутку українського вугілля протягом останніх років. Передумовою досягнення цієї мети мала б стати швидка реструктуризація вугільної промисловості, а також масові інвестиції у модернізацію галузі або зростання обсягів імпорту вугілля. Однак виникають сумніви щодо посильності і доцільності такого розвитку для України з огляду на економічні та кліматичні міркування. Наслідком подвоєння обсягів споживання вугілля може стати також різке підвищення викидів двоокису вуглецю.

Іншими найважливішими цілями Енергетичної стратегії є:

Стрімке зростання прогнозується і в електроенергетиці. Передбачається збільшення виробництва електроенергії більше ніж удвічі: із 193,38 млрд. кВт·год у 2006 р. до 420 млрд. кВт·год у 2030 р. Із цього обсягу передбачається експортувати близько 25 млрд. кВт·год. Це означає фактично подвійне зростання обсягів експорту електроенергії, який у 2006 р. склав майже 12,5 млрд. кВт·год. Це навряд чи можна визнати доречним для країни, яка володіє незначними власними енергоресурсами і прагне унезалежнити себе від імпорту енергії. Можна припустити, що заплановане розширення атомної енергетики сприятиме зростанню обсягів експорту електроенергії. Крім цього, стратегія передбачає не лише добудову нових потужностей в обсязі 18,5 ГВт (сьогодні — 13,8 ГВт), тобто більш ніж подвійне збільшення інстальованої потужності, а й створення власного виробництва із збагачення урану.

Економічні можливості для реалізації цих задумів є сумнівними. Атомні електростанції потребують неабияких одноразових інвестицій, значно більших порівняно з тепловими станціями, що працюють на газі чи вугіллі. До того ж слід враховувати додаткові чималі витрати на переробку та захоронення відпрацьованих паливних елементів, а також на демонтаж АЕС, необхідність в якому колись виникне.

Державний концерн Нафтогаз України — чорна скринька і об'єкт маніпуляцій

У газовій галузі України домінуюче становище посідає державна холдингова компанія Нафтогаз України. Це підприємство добуває понад 90 % українського природного газу, володіє монополією на транзит природного газу і нафти територією України і експлуатує газопроводи. Державна холдингова компанія є партнером низки спільних підприємств у нафтогазовому секторі України, оператором мережі газових заправних станцій і розподільчих газових мереж загальною довжиною понад 347 тис. км. Вона має 172 тис. працівників і є найбільшим платником податків, а також найбільшим роботодавцем в Україні. Проте Нафтогаз України є водночас одним із найбільших боржників української держави. За власними даними, сумарні фінансові зобов'язання компанії ще у 2000 р. склали 20 млрд. гривень (3,7 млрд. доларів США).[17]

Мало що змінилося й після Помаранчевої революції. Щоправда, восени 2009 р. підприємству вдалося реструктуризувати свої зовнішні борги. Але заборгованість перед українською державою станом на 2010 р. й надалі оцінюється майже в 4 млрд. доларів США. Така фінансова дестабілізація Нафтогазу України, помножена на дотаційну політику держави, призвела не лише до високого навантаження на державний бюджет, а й до відсутності вкрай необхідних інвестицій у збереження та модернізацію інфраструктури газового сектора.

Найбільш вагомою причиною високої заборгованості Нафтогазу України є дотаційна політика.[18] Як і раніше, підприємство зобов'язане забезпечувати приватні домогосподарства та комунальну сферу природним газом за пільговими цінами. На ці обидві групи споживачів припадає понад 40 % загального обсягу споживання природного газу в Україні (діагр. 8). Тут мало що змінилося протягом останніх десяти років. У 2010 р. Підприємство повинно сплатити Росії за імпорт природного газу близько 9 млрд. доларів США, в той час як на українському ринку воно отримає лише близько 5 млрд. доларів США.[19]

Для покриття попиту приватних господарств і комунальної сфери використовується передусім природний газ, що видобувається в Україні. Вже тут Нафтогаз зазнає збитків. Оскільки внутрішніх обсягів видобутку не вистачає для покриття цих потреб, Нафтогаз змушений ще й перепродавати дорогий імпортний газ за ціною, значно нижчою від закупівельної. Не найкращою — хоч і не настільки, як ще декілька років тому — є і дисципліна розрахунків, особливо з боку постачальників тепла для комунальної сфери, оскільки Нафтогаз не може просто відключати приватних і комунальних боржників. У важкі часи не платять вчасно навіть великі промислові підприємства. Лише уряд Юлії Тимошенко запровадив директиву про обов'язкове відключення всіх комерційних споживачів за наявності заборгованості та домігся її виконання. Однак влітку 2009 р. Індустріальний Союз Донбасу, незважаючи на борги перед Нафтогазом у розмірі майже 400 млн. гривень (близько 37,7 млн. євро), все ж отримав запевнення, що постачання газу не припиниться.[20] Отже, й тут не виключена можливість повернення у старі часи.

Транзитний бізнес

Україна як найважливіший транзитер посідає стратегічне становище в газовому бізнесі між Росією та ЄС. Через територію України пролягають три побудовані за радянських часів транзитні газопроводи у напрямку до країн-членів ЄС — Братство, Союз і Балкани. Ними транспортується майже 80 % природного газу, який Росія експортує до ЄС, Південно-Східної Європи та Туреччини. Важливу роль відіграє також транзит російської нафти через Україну. Територією України проходять південна нитка нафтопроводу Дружба у напрямку Словаччини, Чехії, Угорщини та Хорватії, а також Придніпровські магістральні нафтопроводи з Мічурінська/Сум до Одеського морського торгового порту.

Крім цього, у 2001 р. завершено будівництво нового нафтогону Одеса–Броди (674 км). Він мав забезпечити диверсифікацію імпорту нафти та збільшення транспортних потужностей. Передбачалося здійснювати постачання нафти танкерами з Казахстану і Азербайджану до нового нафтового терміналу Південний поблизу Одеси з подальшим її транспортуванням територією України до Європейського Союзу. Проте спочатку нафтопровід не використовувався, оскільки Україна не змогла укласти договори на поставки нафти з Каспійського регіону. Крім того, не збудовано гілку нафтопроводу з Бродів до польського міста Плоцьк. З 2003 р. нафтогін використовується, зокрема, концерном TNK-BP, шоправда, у реверсному режимі для транспортування нафти з Росії до Одеси.

Надходження від транзиту газу і нафти є важливим економічним чинником для України. У 2006–2008 рр. лише надходження від транзиту природного газу склали майже два мільярди доларів США.[21] Після укладення нового договору в січні 2009 р., в якому досягнуто домовленості про підвищення плати за транзит, ця сума ще більше зросте.[22] Тому в Україні спалахнула гостра суперечка між різними групами інтересів за право зайняти керівні посади в управлінні державною компанією УкрТрансНафта, що займається транзитом нафти і є дочірнім підприємством Нафтогазу України.[23]

Якщо транзит нафти досі не спричинив різких міжнародних суперечок, то транспортування природного газу містить у собі неабиякий конфліктний потенціал. На відміну від транспортування нафти, монопольне становище Росії у сфері постачання природного газу наштовхується на монопольне становище України у сфері його транзиту.

Конфлікт, який у січні 2009 р. загострився настільки, що призвів до тривалого припинення поставок до Європи, точиться навколо цінової політики та стратегічних позицій на ринку. Його коріння сягає початкового періоду виникнення самостійних держав України та Росії після розпаду Радянського Союзу. Вже у 1990х рр. між обома державами час від часу спалахували суперечки з газових питань. Тоді йшлося переважно про заборгованість України у торгівлі природним газом між Росією та Україною, що здійснювалася переважно у формі бартерних операцій (натурального обміну), а також про реекспорт Україною всупереч договору природного газу із Росії, який вона отримувала за пільговою ціною.

З початку 1990х рр. транзит природного газу з економічної точки зору був тісно пов'язаний з імпортом. У переговорах між Росією і Україною, тобто між Газпромом і Нафтогазом України, плата за транзит та експортна ціна на газ, що постачався з Росії до України, пов'язувалися між собою. Спочатку сторони погодили оплату транзиту у формі еквівалента певних обсягів природного газу. Тобто, транзит оплачувався безпосередньо поставкою газу, що було суттєвим фактором забезпечення України природним газом. У 1999 р. ці “поставки в рахунок плати за транзит” склали 34,7 млрд. м³, тобто майже половину від загального обсягу споживання природного газу (75,7 млрд. м³).

З 2006 р. Газпром почав поступово підвищувати ціни на поставку газу до України до рівня європейських “ринкових цін” (діагр. 9) і вимагати монетаризації торгівлі та погашення несплачених Україною заборгованостей. Концерн не бажав більше дотувати поставки і нести зумовлені цим збитки. Щоправда, очевидно, що тут відіграли роль не лише мотиви економічного характеру. Ціни на поставки газу до Білорусі теж були значно нижчими, ніж експортні ціни для Західної Європи. Проте для Мінська Газпром підвищував ціни набагато повільніше.

Після відмови Газпрому від дотування експорту газу до України та поступового підвищення ціни на природний газ до рівня імпортних цін у Західній Європі скасовано й бартерну торгівлю у розрахунках за транзит. З 2006 р. Газпром оплачує транзит в американських доларах. Наскрізна монетаризація торгівлі природним газом зумовила підвищення плати за транзит територією України, внаслідок чого завдяки надходженням від транзиту Київ отримав змогу й надалі здійснювати імпорт великих обсягів природного газу. У 2009 р. обидві сторони ще домовилися про знижки, але з 2010 р. і ціна на природний газ, і вартість його транзиту відповідають цінам на європейському ринку. Порівняно з 2009 р. плата за транзит зросте на 60 %.[24]

У договорах, які вдалося укласти після різкої ескалаціїї конфлікту у січні 2009 р., вперше замість фіксованих цін погоджено механізм ціноутворення. Вартість експорту природного газу з Росії відтепер прив'язується до динаміки цінових індексів на мазут та дизельне паливо, а ціна на транзит — до обрахованої за спеціальною формулою імпортної ціни для України.[25] Ці ціни пов'язані відтепер не з витратами, а з пропозицією та попитом, і враховують нинішнє становище України на ринку транзиту газу. Це можна вважати відчутним кроком уперед. Однак цей прогрес не був результатом послідовної української політики, ― його досягнуто всупереч запеклому протистоянню між урядом та президентом.

Газове протистояння у січні 2009 р. зумовило не лише суттєві втрати іміджу Росією та Україною, а й негативні економічні наслідки для обох країн. Наприклад, сильніше скорочення обсягів імпорту газу до Європи з Росії та Центральної Азії, ніж імпорту з Норвегії та Алжиру,[26] цілком може означати зниження пріоритетності поставок газу з Росії. Обидві сторони мали б бути зацікавленими у тому, щоб запобігти такому розвиткові подій. Те, що зробити цього не вдалося, спричинене не лише відсутністю єдності в української сторони. Посередники, з якими мирилися уряди обох країн, впродовж багатьох років відігравали вирішальну роль у торгівлі природним газом. Непрозорі бартерні операції давали можливість з неабиякими прибутками монетаризувати бартерні платежі шляхом прямих поставок природного газу промисловому сектору і тим самим створювали сприятливі умови для специфічної форми корупції (англ. rent-seeking) у двосторонній торгівлі природним газом.

Після Помаранчевої революції відбувся перерозподіл доступу до джерел корупції в газовому бізнесі. Головні групи нової політичної еліти України спробували взяти під контроль ці джерела, що відкривало можливості для контролю за іншими промисловими об'єктами.[27] В особі УкрГазЕнерго створено нового посередника у сфері імпорту газу. Це дочірнє підприємство Нафтогазу України перебрало й доволі прибутковий бізнес з платоспроможними промисловими клієнтами Нафтогазу України. В лютому 2008 р. український уряд ухвалив рішення про ліквідацію імпортного монополіста УкрГазЕнерго. При цьому за участі монопольного експортера природного газу з Росії в Україну РосУкрЕнерго, 50% якого належить Газпрому, а інша половина — українським бізнесменам Дмитру Фірташу та Ігорю Фурсіну, передбачалося створення нового посередника.[28] Оскільки таким чином практика політичної корупції продовжувалася, інституційна реорганізація у газовому секторі та газовій торгівлі між Україною і Росією так і не відбулася.

Після газового конфлікту у січні 2009 р. український уряд під тиском і за підтримки ЄС та міжнародних фінансових інституцій заявив про намір реалізувати давно назрілу реформу газового сектора України. Міжнародний валютний фонд, який підтримує фінансову стабільність України, виділяючи чималі кредити, також вимагає відмови від економічно неефективної субвенціоністської політики. Метою є реструктуризація і модернізація сектора, а також реорганізація і фінансова консолідація Нафтогазу України. В рамках фінансової консолідації холдингу передбачається подальше підвищення збиткових для підприємства тарифів на природний газ для приватних домогосподарств та комунальної сфери. Після підвищення ціни на 35 % у грудні 2008 р. планувалося її збільшення ще на 20 % у вересні 2009 р. Однак його відклали.

Розбіжності між урядом і президентом проявилися і на переговорах з Європейською Комісією. Взаємне блокування стало вагомою причиною того, що необхідні реформи й дотепер не втілено в життя. Не в останню чергу саме Юлія Тимошенко під час виборчої кампанії перед президентськими виборами обіцяла не підвищувати газові тарифи для приватних домогосподарств. Водночас об'єктом постійних суперечок між урядом та президентом стали й підписані з Газпромом договори про поставки і транзит газу. Тому попри новий механізм ціноутворення конфлікт знову може вибухнути. Схоже, українські політики вбачають у газотранспортній системі насамперед не економічну, а стратегічну цінність, тобто вважають її засобом для привернення уваги міжнародної спільноти. Мабуть, не в останню чергу й через це спостерігається постійне зволікання з вкрай необхідними інвестиціями у збереження газотранспортної системи.

Однією з можливостей залучення інвестицій та підвищення ефективності системи транзитних газопроводів і прозорості здійснення транзитних операцій могло б стати вичленування газотранспортної системи з Нафтогазу України. Тоді її можна було б частково приватизувати або ж віддати у концесію в довгострокове користування. Держава отримала би більші доходи, вдалося б створити довгострокові стимули для інвестицій та посилити позиції України як транзитера.[29]

Стрімкий обвал економіки у кризовому 2009 р. зумовив суттєве скорочення попиту на енергоносії в Україні і ЄС. Попит на природний газ із Росії та Центральної Азії непомірно впав. У першому півріччі 2009 р. імпорт з цього регіону порівняно з обсягами 2008 р. скоротився на 30 %,[30] відповідно зменшилися і надходження України від транзиту. Звісно, певну роль тут відіграла і висока ціна на базі довгострокових договорів з умовою обов'язкової прив'язки до цін на нафту. Проте цьому могла посприяти ще й ескалація газового конфлікту між Україною і Росією у січні 2009 р., яка похитнула довіру західноєвропейських клієнтів до поставок з Росії через Україну.

Енергоефективність та відновлювані джерела енергії

Щоб зменшити залежність від імпорту, необхідно значно підвищити енергоефективність і суттєво розширити використання відновлюваних видів енергії. Країна має великі можливості для підвищення енергоефективності і сприятливі природні умови для використання відновлюваних джерел енергії. Україна й досі належить до країн з низькою енергоефективністю, а питома вага відновлюваних видів енергії у балансі споживання первинної енергії у 2006 р. становила лише 1,2 %.

Щоправда, з 2000 р. рівень енергоефективності зріс. У 2007 р. Україна навіть вперше досягнула кращих показників, ніж Росія (0,41 проти 0,42 кг нафтового еквіваленту на 1 долар США).[31] Однак цього досягнуто насамперед внаслідок зростання прямих іноземних інвестицій. Насправді енергоефективність залишалася далеко позаду не лише від вимог економіки, а й від рівня, досягнутого східноєвропейськими державами-членами ЄС. Наприклад, економіки Польщі (0,18 кг н.е./дол.) і Словаччини (0,2 кг н.е./дол.) мали на той сам час вдвічі кращі показники енергоефективності.

Чималий потенціал енергоефективності існує насамперед у сфері комунального теплопостачання (система централізованого опалення) та експлуатації будівель. Щоправда, з урахуванням постійного зростання цін на енергію з 2006 р. інвестиції в енергоефективність стають в принципі дедалі привабливішими. Проте інвестиції для приватних інвесторів саме у сфері комунального теплопостачання і експлуатації будівель є не надто привабливими через великі строки амортизації витрат. До цього слід додати ще й ризики, пов'язані з нестабільними умовами для інвестиційної діяльності в Україні. Досвід ЄС свідчить, що навіть в умовах стабільних ринкових економік необхідно цілеспрямовано створювати стимули і покращувати умови для залучення інвестицій шляхом фінансового сприяння та правової регламентації. Крім того, ринок енергоефективності в плані споживання є надзвичайно подрібненим. Його можна освоїти не кількома великими, а лише великою кількістю менших за обсягами інвестицій, у фінансуванні яких банки часто не надто зацікавлені. Тому й тут потрібна політика, спрямована на створення і реалізацію відповідних інструментів.

Ще з кінця 1990х рр. в Україні існують механізми фінансового сприяння інвестиціям у сфері виробництва електричної енергії з відновлюваних джерел, зокрема, у формі інноваційного фонду. Проте ці механізми були непрозорими, не завжди використовувалися за призначенням і не принесли відчутних результатів. Для цілеспрямованого використання існуючих можливостей у сфері енергоефективності бракує передусім відповідних економічних стимулів, правових та інституційних рамкових умов, а також політичної волі до створення таких умов. Особливо гостро відчули б на собі наслідки такої радикальної реформи комунальні підприємства з теплопостачання, що нагромадили великі борги. Довелося б піти й на непопулярне підвищення цін, а також відключення споживачів, які не бажають чи не можуть оплачувати вартість послуг.

У 2006 р. український уряд проголосив пріоритет енергоефективності та відновлюваних видів енергії. Він створив Національну агенцію з ефективного використання енергетичних ресурсів за взірцем відповідних агенцій в державах ЄС і підпорядкував її безпосередньо Кабінету Міністрів. Агенція покликана здійснювати державну політику у сфері ефективного використання енергоресурсів, а також заходи з використання відновлюваних джерел енергії, створити систему моніторингу виробництва електроенергії та контролювати дотримання норм енергоспоживання. Проте на початковому етапі ця структура залишалася ледве помітною, а її керівництво, як і інші посадовці інституцій високого рівня, були знаряддям політичних інтриг. Однак на сьогодні вона вже є партнером з українського боку в співробітництві з різноманітними міжнародними проектами зі створення потенціалу для вирішення питань енергоефективності та запровадження відновлюваних видів енергії. Її міжнародними партнерами є, зокрема, Європейський інвестиційний банк (EIB), ЄБРР, Банк розвитку “Кредитна установа для відбудови” (KfW), а також енергетичні агенції Нідерландів і Швеції.

ЄС робить внесок й у реформування енергетичного сектора України. В рамках політики сусідства низка держав-членів ЄС у спільних проектах з Україною працює над довгостроковою гармонізацією українського законодавства, що регулює енергетичний ринок, з правовими нормами ЄС. До того ж, у 2008 р. ЄС і Україна домовилися про “Дорожню карту” з енергоефективності та використання відновлюваних джерел енергії. Окрім приведення у відповідність правових норм, завданням пріоритетної ваги вона проголошує покращення енергоефективності будівель. Висунуто також вимогу вдосконалення обліку і розрахунків енергоспоживання приватними домогосподарствами. Нарешті, в Україні планується запровадження енергетичного аудиту.

У 2008 р. український уряд ухвалив і податкові пільги для інвестицій в енергоефективні технології, а також нову державну програму з енергоефективності на період 2010–2015 рр. Проте реалізація передбачених цією програмою заходів, а також інших секторальних програм багато в чому залежатиме від надання відповідних коштів і з державного бюджету.

Певні результати дає політика підтримки станцій з когенерації, тобто комбінованого виробництва електричної і теплової енергії (КВЕТЕ). Вони забезпечують особливо ефективне використання енергоресурсів. Запроваджені тут за аналогією з правовими нормами в різних державах ЄС правила передбачають не лише вищу ціну за подачу струму із станцій КВЕТЕ в мережу, насамперед у пікові періоди, а й визначають пріоритетність подачі виробленого на них струму в електромережу. Цим створено передумови для будівництва і запровадження в експлуатацію відповідних станцій, що може позитивно вплинути і на реорганізацію централізованого теплопостачання.

З 2009 р. триває обговорення нового рамкового закону, який має створити стимули і покращити умови для підвищення енергоефективності у всіх галузях економіки та у приватних домогосподарствах. Мета цього закону не в останню чергу мала б полягати у скасуванні існуючої і досі системи перехресного дотування цін на енергію і запобіганні нагромадженню нових заборгованостей у розрахунках. Отже, він безпосередньо зачіпає сферу соціальних і комерційних інтересів, що ускладнює спільні дії.

З 2009 р. діє й новий метод розрахунку тарифів за вироблення відновлюваних видів енергії, запроваджений в рамках внесення змін до Закону України “Про електроенергетику”.[32] Нові “зелені тарифи” мають діяти до 2030 р. Визначені цим законом максимальні тарифні коефіцієнти для виробленої електроенергії частково перевищують відповідні показники в Німеччині. Новим законом відтепер передбачені й “зелені тарифи” для малих гідроелектростанцій, що створює стимули як для відновлення експлуатації малих ГЕС, наприклад у Карпатах, так і для побудови нових гідроелектростанцій. Врегульовано й питання подачі в мережу струму, що виробляється з відновлюваних джерел енергії,[33] а також розроблено типовий договір регулюючого органу на підключення до мережі. Практика покаже, чи й справді нові нормативно-правові положення сприятимуть збільшенню інвестицій у розбудову відновлюваних видів енергії. У 2009 р. ухвалено й новий закон щодо сприяння виробництва та використання біологічних видів палива.[34] З огляду на масштаби використання площ, придатних для сільськогосподарського виробництва, особливо великі надії покладаються на біомасу.

Усе це зовсім не міняє підходу, згідно з яким ключовим чинником зменшення залежності від імпорту в Україні й надалі вважають насамперед не енергоефективність чи відновлювані джерела енергії, а диверсифікацію імпорту нафти і природного газу та доступ до нових трубопроводів.[35]

Фінансування інвестицій у підвищення енергоефективності за допомогою механізмів Кіотського протоколу

Хоча створення правових рамкових умов для покращення енергоефективності та використання відновлюваних джерел енергії в Україні досі відбувалося поволі, Київ вже на ранній стадії усвідомив можливості гнучких механізмів Кіотського протоколу для фінансування інвестицій. Україна досить рано ухвалила положення про реалізацію проектів спільного впровадження (Joint Implementation).

Механізм спільного впровадження дає можливість індустріально розвиненим державам зараховувати інвестиції у зменшення викидів парникового газу в економіку інших країн як скорочення власних викидів. У цей спосіб Україна може залучати відсутні в неї кошти для інвестицій у покращення енергоефективності з-за кордону. Українські та іноземні фірми звернулися з великою кількістю заяв на реалізацію таких проектів до Міністерства охорони навколишнього природного середовища. Ще наприкінці 2009 р. зареєстровано 20 проектів,[36] деякі з них вже реалізуються. Одним із прикладів є використання метану, що досі викидався у повітря чи спалювався, для виробництва електроенергії і тепла на шахті ім. Засядька. Завдяки проекту, що здійснюється спільно з інвесторами із Японії, Нідерландів і Швейцарії, викиди двоокису вуглецю до 2012 р. зменшаться майже на 6 млн. т.[37] Однак можливості проектів, спрямованих передусім на підвищення енергоефективності, далеко не вичерпані. Але для їхнього успіху потрібні добрий загальний інвестиційний клімат і надійний партнер в Україні.

Київ сподівається на приплив іноземного капіталу й завдяки ще одному механізму, передбаченому Кіотським протоколом, а саме — “зеленим інвестиціям” (англ. green investment scheme). Згідно з ним Україна має можливість продавати невикористані нею одиниці встановленої кількості (англ. Assigned Amount Units, ОВК) іншим державам, якщо візьме на себе зобов'язання, інвестувати отримані від цього кошти у захист клімату, наприклад, у заходи з покращення енергоефективності чи у розширення виробництва і використання відновлюваних джерел енергії.

Якщо керуватися поширеними прогнозами динаміки викидів в Україні, то до 2012 р. країна теоретично могла б продати до одного мільярда ОВК. За гіпотетичної ринкової ціни в 10 євро за ОВК від такого продажу можна було б отримати до 10 млрд. євро для зменшення викидів у атмосферу.[38] В купівлі ОВК зацікавлені насамперед країни, які не зможуть досягти скорочення своїх викидів до 2012 р. іншими способами. У 2009 р. Енергетична агенція Японії за дорученням свого уряду вже придбала відповідну квоту в України.

Висновки

Після Помаранчевої революції існували великі сподівання на радикальні зміни й у енергетичному секторі. Ці очікування не справдилися. Щоправда, є й певні успіхи — наприклад, створено передумови для використання механізмів Кіотського протоколу. Проте багато реформ в енергетичній галузі, які визнавалися необхідними ще до 2004 р., продовжували відкладати на потім. Особливо зволікали з відміною пільгових цін на енергію, що стало на заваді інвестиціям у нові енергоефективні технології та зниженню залежності від імпорту. Це зумовило величезні витрати і послабило конкурентоспроможність української економіки.

Тому завдання, що постали перед новим президентом Януковичем, є очевидними. Потрібно покласти край субсидуванню цін на енергію; зумовлені підвищенням тарифів соціальні проблеми можна пом'якшити адресною допомогою домогосподарствам із низьким рівнем доходів. Більш прозорими мають стати й структури в галузі енергетики. Сюди слід віднести насамперед ефективну реорганізацію державного холдингу Нафтогаз України і компаній з транзиту природного газу та нафти, а також державних підприємств з видобутку вугілля. Крім того, слід забезпечити незалежність регулюючого органу — Національної комісії регулювання енергоносіїв. У цей спосіб вдасться приборкати політичну й економічну корупцію, від якої виграють одиниці, але яка натомість завдає величезної шкоди народному господарству країни.

 

Петра Опіц, д-р екон. наук, DIW econ, Берлін

Остання публікація Петри Опітц в журналі Osteuropa: Strom aus erneuerbaren Energien. Stiefkind osteuropäischer Energiestrategien // Tschernobyl. Vermächtnis und Verpflichtung [= Osteuropa, 6/2006], с. 187–198.

 

[1] Детальніше про конфлікт навколо поставок природного газу між Україною і Росією див.: Simon Pirani. Am Tropf: Die Ukraine, Russland und das Erdgas // Osteuropa, 2–4/2010, с. 237–256.

[2] Energy Information Administration. Country Analysis Briefs, Ukraine, August 2007, с. 8.

[3] IEA. Coal and Peat in Ukraine in 2007.

[4] EIA. Ukraine Energy Data. Statistics and Analysis, August 2007.

[5] Терміном rent-seeking найчастіше позначається корупція суб’єктів ухвалення політичних рішень, що супроводжується намаганнями представників групових інтересів покращити або захистити свої позиції на ринку чи шанси на отримання прибутку.

[6] EIA Country Analysis Briefs. Ukraine, August 2007, с. 2 і 4, www.eia.doe.gov/emeu/cabs/Ukraine/pdf.pdf.

[7]8 Звіт Українського центру економічних і політичних досліджень ім. О. Разумкова на тему "Diversification projects in Ukraine’s Energy Sector: Progress, Problems and Ways of Implementation“ // National Security & Defence, 6/2009, с. 26.

[8] Viachaslau Herasimovich. Ukrainian Oil Refinery Sector Review. CASE Ukraine, 2008, с. 3,

<www.case-ukraine.com.ua/u/publications/e9c7feea5be204cd8cc69fc00904b15f.pdf>.

[9] Ukrainian Centre for Economic & Political Studies named after Olexander Razumkov. Diversification projects in Ukraine’s Energy Sector: Progress, Problems and Ways of Implementation // National Security & Defence, 6/2009, с. 26.

[10] Див.: Pirani. Am Tropf… [виноска 1].

[11] Держаний комітет статистики України, www.ukrstat.gov.ua. Про загальний розвиток економіки після фінансової кризи див. статтю Андерса Ослунда у цій збірці, с. ххх–ххх.

[12] www.expert.ua/articles/23/0/7542/.

[13] Дані Газпрому відрізняються від даних української сторони; так, Газпром оцінює обсяги експорту природного газу в Україну за 2008 р. у 56,16 млрд. м³.

[14] У 1995 р. вироблено 192 млрд. кВт·год електроенергії, частка атомної енергії становила 33,5 % (Державний комітет статистики України).

[15] Енергетична стратегія України на період до 2030 р., http://mpe.kmu.gov.ua/fuel/control/uk/doccatalog/list?currDir=50505.

[16] Це відповідає підвищенню з 144 до 212 млрд. т у нафтовому еквіваленті (Mtoe).

[17] Прес-реліз Нафтогазу України від 17 січня 2000 р. Середній курс обміну американського долара у 2000 р. склав приблизно 5,44 гривень. – Пор.: EBRD. Transition report update. Квітень 2001, с. 95.

[18] Ще однією причиною є непрозорість ділової активності державного холдингу. Nафтогаз виконує функцію джерела допоміжного бюджету для різноманітних видів діяльності; Georg Zachmann, Robert Kirchner. Naftogaz: Volkswirtschaftliche Notwendigkeit einer schwierigen Reform // Newsletter der Deutschen Beratergruppe, 16/2009, www.beratergruppe-ukraine.de/?content=publikationen/newsletter.

[19] http://ukrainianrisk.blogspot.com/2010/01/naftogaz-to-have-4-bn-deficit-in-2010.html.

[20] http://ukrainianrisk.blogspot.com/2010/01/naftogaz-to-have-4-bn-deficit-in-2010.html. Ukraine-Nachrichten,

10.6.2009, www.ukraine-nachrichten.de/artikel/industrieunion-donbass-erreicht-zahlungsaufschub-bei-naftogas-ukrainy.

[21]20 Roland Götz. Nach dem Gaskonflikt // SWP-Aktuell, 3/2006, с. 2.

[22]21 Про договір див.: Pirani. Am Tropf… [виноска 1].

[23]22 www.ukraine-nachrichten.de/artikel/-privat-gruppe-ringt-weiter-um-die-kontrolle-ueberukrtransnafta.

[24] Евразийский вестник, 27.11.2009, с. 14.

[25] Jonas Grätz, Kirsten Westphal. Ende gut, alles gut? // SWP aktuell, 3/2009, с. 3.

[26] Simon Pirani. The impact of the economic crisis on Russian and CIS gas markets. Oxford Institute for Energy Studies, NG 36, November 2009, с. 4.

[27] Simon Pirani. Ukraine’s Gas Sector. Oxford Institute for Energy Studies, June 2007, с. 25.

[28] РИА Новости, 13.2.2008, http://de.rian.ru/business/20080213/99144141.html.

[29] Дискусія щодо відповідних пропозицій і розрахунків можливих наслідків надання у концесію експлуатації газотранспортної системи міжнародному консорціуму ведеться вже понад десять років; Пор.: Petra Opitz, Christian v. Hirschhausen. Ukraine as the Gas Bridge to Europe? Economic and Geopolitical Considerations. Working Paper 3/2000, Institute of Economic Research and Policy Consulting, Kiev, www.ier.kiev.ua/English/WP/2000/_eng.cgi.

[30] Pirani. The Impact of the Economic Crisis… [виноска 25], с. 4.

[31] У перерахунку на ціни в доларах у 2000 р.; IEA, Selected Indicators for Ukraine, www.iea.org/stats/indicators.asp?COUNTRY_CODE=UA.

[32] № 1220-VI від 1.4.2009 р. Джерело: Arzinger, Energy Law Guide. Kyiv, 2009.

[33] Постанова уряду № 126, 2009 р.; Arzinger, Energy Law Guide. Kyiv, 2009.

[34] № 1391-VI від 21.05.2009; Arzinger, Energy Law Guide. Kyiv 2009.

[35] Наприклад, див.: Diversification Projects in Ukraine’s Energy Sector. Progress, Problems, and Ways of Implementation // National Security & Defence, 6/2009, с. 2–53, www.uceps.org/eng/files/category_journal/NSD110_eng.pdf.

[36] http://ji.unfccc.int/JI_Projects/ProjectInfo.html.

[37] http://ji.unfccc.int/JI_Projects/DB/DA22OPURGI092XUFLIK0INB5GIYEGA/Determination/TUEV-SUED1207051469.52/viewDeterminationReport.html.

[38] Georg Zachmann. Energieverbrauch in der Ukraine: Weniger ist mehr // Newsletter der Deutschen Beratergruppe, 11/2009, www.beratergruppe-ukraine.de/?content=publikationen/newsletter.